近日，最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院司法拍卖房产竞买人资格若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2022年1月1日起施行，正式将司法拍卖房产纳入各地房产限购政策范围，受限购约束的竞买人将不被允许参与司法拍卖房产竞拍，包括司法拍卖、司法变卖和以物抵债。此次司法拍卖房产的政策调整，体现了人民法院贯彻“房住不炒”的原则，坚决防止通过司法拍卖投机炒房的行为，堵住房产限购政策的漏洞，进一步规范房产司法拍卖秩序，具有重要意义。

一、《规定》出台的背景

党的十九大报告指出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”正式确立“房住不炒”的原则，很多城市陆续出台房产限购政策，通过扩大限购区域范围、严格购买人资质、收缩贷款政策等手段，严格控制“炒房热”，严厉打击投机炒房，使“房住不炒”成为社会各界的普遍共识。房产作为被执行人的主要责任财产，对民事执行案件至关重要，关于司法拍卖是否要受房产所在地限购政策约束，一直存在不同意见，各地做法并不统一。

肯定意见认为，首先，司法拍卖房产不限购客观上推动了房价，很多没有购房资格的市民参加竞买，部分成交价甚至远高于市场价，部分中介机构或者网站以“法拍不限购”为噱头进行宣传，客观上推动了所在地的房价。其次，当事人自由交易时要符合限购政策，司法拍卖应尊重市场规则，不宜让当事人通过司法拍卖获得额外利益。

否定意见认为，首先，地方城市出台的房产限购政策，主要目的是调整市场自主交易行为，司法拍卖是基于公权力行使的强制执行行为，不同于一般市场交易中的自主买卖行为，只受法律约束，不宜受地方房产限购政策的影响。如江苏省高级人民法院在2017年发布的《关于司法拍卖涉住房限购政策有关问题的通知》持该意见。其次，司法拍卖与市场交易自行转让的目的不同，需要依法快速实现生效法律文书确定的债权人胜诉权益，限购政策对房产的成交率和溢价率影响较大，影响当事人的合法权益。再次，司法拍卖房产与市场交易房产的数量相比非常有限，对地方房价影响有限，且各地市场情况和限购政策不同，在实务中难以一概而论。

虽然司法实践中存在争议，但仍有越来越多的城市陆续加入司法拍卖房产限购的行列。在《规定》出台前已有北京、广州、深圳、厦门、上海、杭州、海南等地明确提出司法拍卖房产纳入限购，但具体形式不一。如2017年北京市高级人民法院、市住建委、市国土局决定将“法拍房”纳入本市限购范围，但由于其他省市法院并未同步执行，于是就出现了北京司法拍卖房产限购与不限购并行的局面，即北京法院拍卖的限购，而京外法院拍卖的不限购；海南、杭州、合肥等地以当地政府主管部门的名义将司法拍卖房产纳入限购。综上，各地关于司法拍卖房产是否限购的政策发布主体、效力层级各不相同，不同地区、不同部门的具体政策存在一定的冲突和矛盾，特别是跨辖区政策的差异往往让执行法官、买受人与当事人无所适从，亟须从更高层面予以统一，《规定》的出台实施显得尤为必要和迫切。

二、《规定》解决的主要问题

1.统一规则，明确将司法拍卖房产纳入限购范围。《规定》第一条即提出：人民法院组织的司法拍卖房产活动，受房产所在地限购政策约束的竞买人申请参与竞拍的，人民法院不予准许。这意味着没有房地产所在地购买资格的投标人将无法参与司法拍卖，也无法通过司法拍卖绕过购买限制政策来实现。这也符合《最高人民法院关于人民法院网上司法拍卖若干问题的规定》（以下简称《网上拍卖条例》）第十四条第一关于司法解释可以确定买方资格或条件的规定。此外，《条例》第五条、第八条明确规定，拍卖流程拍卖后的以物抵债、司法变卖也纳入限购，这意味着债权人不具备购房资格的，在执行阶段无法取得房地产，对债权的实现影响较大。

2.明确职责，法院负责审查购房资格。根据《条例》第三条的规定，人民法院应当审查买受人在司法拍卖房地产交易后提交具有购房资格的证明材料，并向买受人出具交易裁定书。实际上，司法拍卖购房资格审查部门一直存在较大争议。法院与房地产登记部门之间的分工不明确，给买受人带来不便，影响司法拍卖的有效性。本条明确由法院审查，但法院应在拍卖公告的显著位置标明限购条件和后果。

3.明确责任，确定不具备购房资格的后果。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十六条规定，房地产、动产或者其他财产权拍卖或者偿还债务后，房地产、动产的所有权、其他财产权应当自拍卖或者偿还债务的裁定送达买受人或者承受人之日起转让。因此，出具交易裁定并送达买受人，买受人取得财产所有权。《条例》提出，经审查的买受人不符合持续购买资格的条件，人民法院不予出具交易裁定，买受人将无法取得所有权。这一变化很大。本规定实施前，实践中主要有两种做法：一种是以北京为代表，拍卖交易后买受人未能完成资格验证的，法院在协助执行通知书中规定买受人必须通过购买资格验证才能办理产权登记手续。买受人取得房地产所有权但不能自行办理产权登记的风险的，买受人可以依法承担拍卖资格的后果。

三、关于《规定》适用问题的思考

1.关于购买资格的审查程序。首先，如何确认被拍卖的房地产是否受到限制。目前，全国有100多个城市采取了购买限制政策，不同城市的具体购买限制政策差异较大，一直处于动态调整之中。这给实际掌握房地产所在地的购买限制和现行有效的购买限制政策以及区分买方提交的购买资格材料的真实性带来了一定的困难。一些意见认为，法院可以在房地产拍卖前向当地主管部门发送信息，询问是否购买限制和购买资格的风格，以确保审计的准确性。反对意见认为，此举将大大提高执行成本，影响执行效率，缺乏可操作性。其次，如何审查买方的购买资格，主要争论的焦点是在哪个阶段进行审计。从本规定的意见来看，投标人承诺具有购买资格，并自愿承担法律后果，可以参与投标。从现行的网上拍卖规则和执行成本来看，为了确保投标过程的公平和公正，交易前的投标人的信息，主要争论的重点是在哪个阶段。从规定的文义上看，投标人的一些房地产申请人只能在一审查后才能达到数百人甚至数千人的真实性。综上所述，笔者认为，法院在拍卖前不需要向当地主管部门发函，拍卖后买受人提交的购房资格可以正式审查。投标人虚构购房资格可以按照规定第四条、第六条处理。

2.关于过渡期相关时间点的确定。本条例自2022年1月1日起实施，前后有一个过渡期，部分司法拍卖正在进行，涉及购买限制条件的确定时间。在这方面，目前主要有三种意见：一是以发布拍卖公告的时间为准。由于公告具有宣传效力，是否购买限制应以公告为准，不得随意更改公告。第二，以投标交易时间为准。买受人在本条例实施前出价并达成交易的，不得承担不具备购买资格的后果，并向买受人出具交易裁定。第三，以向买受人出具交易裁定为准。本条例明确规定，经审查，买受人不符合持续购买资格条件，买受人要求出具拍卖交易裁定的，人民法院不准。作者同意第二种意见，应以投标交易时间为准，即拍卖交易的投标时间。如果已发布的拍卖公告没有宣布购买限制，则应及时调整拍卖期限制。拍卖政策的投标时间应以拍卖决定是否为准。

3.对拍卖无效的认定。《最高人民法院关于人民法院执行异议和复议案件的规定》第二十一条和《网上拍卖条例》第三十一条规定，当事人和利害关系人可以要求撤销拍卖的五六种情形，包括买受人不具备法律、行政法规和司法解释规定的投标资格。《条例》第四条明确规定，买受人虚假购买资格参与司法拍卖财产活动和拍卖交易的，当事人和利害关系人可以违反公共秩序和良好习俗，主张拍卖行为无效。一些学者提出，司法拍卖无效原因的判断标准应为重大而明显的缺陷，并将原因归纳为：执行名称不存在；拍卖未被查封或者查封无效；拍卖人不具备法律规定的投标资格；拍卖标的禁止流通。其他缺陷拍卖、有效或者可以撤销的，视具体情况而定。综上所述，买受人不具备购买资格的，当事人和利害关系人可以通过异议程序无效。

同时，最高人民法院发布的第35号指导案例广东龙正投资发展有限公司与广东景茂拍卖行有限公司委托拍卖执行复议案指出，人民法院有权对拍卖程序及拍卖结果的合法性进行审查。对在拍卖过程中恶意串通，导致拍卖不能公平竞价、损害他人合法权益的，裁定该拍卖无效。从而确立了法院根据权力确定拍卖无效的规则。一般认为，强制执行以快速、及时、持续地实现有效法律文件中确认的债权为己任，更注重价值取向的效率。这为法院根据权力进行审查提供了理论支持。

笔者认为，确认拍卖无效应按照法院依职权和依申请认定并行的机制。在拍卖成交后，法院依职权审查发现买受人无法提交具备购房资质的证据或虚构购房资格的，经向当事人、利害关系人释明后限期仍未提出执行异议的，考虑到执行效力和执行成本，法院可依职权裁定拍卖无效并重新拍卖。

4.关于买方应承担的责任。买方不具备购房资格，是否按照遗憾处理，本规定不明确，在实践中存在较大争议。有人认为，可以按照遗憾处理，押金不予退还。也有人认为，民法典中的过错赔偿原则是否可以适用，押金不予退还，而是用于赔偿当事人的损失。笔者认为，无论如何处理拍卖公告中的风险提示，买方的押金都不予退还。但遗憾拍卖是买方由于主观不愿意或客观不能在公告期限内足额支付剩余价格，买方不具备拍卖资格，买方往往愿意支付剩余价格获得财产，但由于购买不能实现拍卖目的，未支付剩余价格构成遗憾拍卖有本质区别，因此不应直接根据遗憾拍卖。

按照强制拍卖公法说的通说观点，买受人明知自身不具备购房资质而参加竞买，导致法院无法实现拍卖目的而重新拍卖，严重影响司法拍卖效力和执行效率，视为干扰司法拍卖秩序，应承担不低于悔拍责任的后果，将保证金不予退还作为惩罚措施。若竞买人虚构购房资格，以及当事人之间恶意串通侵害他人合法权益或者逃避履行的，可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此观点在《最高人民法院关于人民法院强制执行股权若干问题的规定》第十五条也有体现。该条规定，买受人明知不符合竞买资格或者条件依然参加竞买，且在成交后未能在合理期限内取得相关部门股权变更批准手续的，交纳的保证金不予退还。

5.权利冲突的处理规则需要细化。《条例》不涉及如何保护债权人和优先购买人在限购规则下的权利。在实践中，以物抵债在民事执行中起着不可替代的作用，使被执行人在债务人的财产无法通过拍卖实现的情况下，用财产抵偿债务，从而保护债权人的合法权益。《条例》明确规定，拍卖后以物抵债纳入限购，即债权人不具备购房资格的，地产拍卖后无法以物抵债。此外，根据《民法典》规定的共有人、承租人依法享有的优先购买权，在限购政策下，不具备购房资格的主体将无法行使优先购买权。此时，如何处理优先购买权与限购政策的关系还有待进一步澄清。