中国网/中国发展门户网站“网信”中央和地方为实现稳就业、稳投资等“六稳”目标，完成保就业、保民生等“六保”任务，推出一系列重大基础设施投资项目，在弥补传统基础设施薄弱环节的同时，建设新型基础设施(以下简称新基础设施涵盖数字化基础设施、传统基础设施数字化改造、基于数字化平台的综合管理，更能体现数字经济特点，更好推动中国经济转型升级。 新的基础设施既有近期稳增长、调结构、惠民生的内在需要，又不适合泛化，需要有长远眼光，有系统有质量的“代际”飞跃，适应人类知识社会时代的大趋势和需要。 　　

　　

　　基础设施内涵演进与体系构成 　　

　　

　　“基础设施”的英语是“InfraStructure”，其中“Infra”是拉丁语，“在下部”，“structure”意味着“结构”。 因此，这个单词字面上被理解为“国家或组织维持运营所需的系统和结构”。 我国的大运河(始建于公元前486年)、都江堰(始建于公元前256年)、西方的罗马水道(始建于公元前6世纪)，都证明人类社会已有建立的公共观念。 　　

　　

　　从社会成本的角度理解基础设施 　　

　　

　　基础设施和支持其服务的对象构成“相互定义”的系统。 狭义的基础设施包括运输、电力、通信、给排水、水利设施、管道燃气等一切基础产业和公用事业设施，构成经济社会发展的基础性支撑，具有公共物品和准公共物品的特性。 从投资角度看，基础设施是公共先行资本，必须先于收益较快的民间生产投资。 当市场失灵时，政府应根据全社会成本收益分析进行供给决策，用税收等收入支付。 　　

　　

　　广义的基础设施可以从社会成本意义上理解，除了狭义的基础设施公共先行资本外，还包括联合国教科文组织、国防、公共安全等广泛领域； 它为社会直接生产活动提供要素支持和环境服务，使民间直接生产投资更有效率，生产收益更高其费用由社会分配，称为社会间接资本或公共间接资本。 可以提高全社会发展的竞争力和盈利能力，具有间接经济效益，也具有公共物品和准公共物品的特性。 　　

　　

　　从内涵的角度理解基础设施体系 　　

　　

　　人类对社会发展的认识逐渐加深，基础设施的内涵也逐渐加深。 1965年，经济学家Hansen首先提出了包括社会基础设施和经济基础设施在内的基础设施。 社会基础设施是指为人民生活而投资的间接资本，包括健康和教育投资。 经济基础设施是用于支持经济生产和一般经济活动的间接投资主要包括公用事业设施、公用工程和运输。 此后，基础设施内容体系进一步扩大到支持生活和环境保护的基础设施、人文、创新、制度等基础设施。 　　

　　

　　世界由物质、能量和信息构成。 能量是物质和信息流的原动力，信息是人类理解和控制物质和能量流动的信号。 在物质流动、能量流动、信息流( M-E-I )畅通和制度保障下，人类社会得以生存发展。 基础设施是保障人类社会在特定阶段物质流、能量流、信息流顺畅、安全、高效流动的软硬件设施网络，为经济社会环境的发展提供持续的公共服务支撑。 基础设施是过去发展的成果，也是未来发展的条件。 在信息社会，科技和信息化是经济社会环境发展的主要推动力，以科技和信息化产品和服务推动经济社会环境可持续发展。 基础设施的内容体系进一步扩展到科技和信息化基础设施、经济社会环境基础设施、国家安全和治理基础设施(图1 )。 　　

　　

　　新型基础设施的内涵与特点 　　

　　

　　“新型基础设施”源于“传统基础设施”，“新发展”源于“传统发展”，对基础设施“代际跨越”的理解与相应的发展理念和时间尺度相关。 从社会发展的长周期看，发展与新发展之间、发展与基础设施之间正在深度融合、动态演化。 一些基础设施最初是社会分摊成本，后来大量民间生产投资成为基础产业，因此被纳入经济社会发展范畴。 创新驱动发展，新型基础设施和传统基础设施深度融合，共同成为“全面创新”驱动的“全面发展”的基础支撑。 　　

　　

　　新基础设施的含义 　　

　　

　　新型基础设施是未来阶段保障人类社会物质流、能量流、信息流更加顺畅、安全、高效流动的系统、高质量、具有“代际跨越”特征的软硬件设施网络，为实现“新发展”而支撑未来社会的研发、生产、流通、分配、消费、处置等活动，以及土地、劳动力、知识、技术、人才、资金、信息、管理等要素的供给、流动和组合，都需要M-E网络化、数字化、智能化和 　　

　　

　　日本提出建设“超级情报社会5.0”，是继狩猎社会、农耕社会、工业社会、信息社会之后的新的社会形态。 应对不同社会形态、不同发展阶段的“代际”基础设施。 “代际”主要表示M-E-I的产生、传递、组合方式、效率不同。 当前，人类社会正在向智能社会迈进，凭借人类的智能技术，机器通过从人类的工具和从属逐渐上升为伙伴的M-E-I数字化、网络化、智能化，将人类社会、虚拟空间、自然空间、机器物理空间联系起来 　　

　　

　　智能社会新型基础设施的核心是新一代战略型、网络型科技和数字化基础设施(图2 )。 物质的流动以“人—自然物—人工物”为特征，包括保障人类研发、生产、流通、分配、消费、废弃等活动的公共服务设施网络，从能量的流动中获得动力，从信息流中获得控制信息。 能源流以“开发—转换—利用”为特征，包括保障人类开采、开发、转换、利用、储存、运输能源的公共服务设施网络，从物质流中获取能源物质和智能、机器，从信息流中获取控制信息信息流以“云—网—海”为特色，包括保障人类开发、收集、积累、处理、应用数据信息的公共服务设施网络，从物质流、能量流中获取数据、智能、机器和能量，从物质流、能量流中获取物质 　　

　　

　　新的基础设施特征 　　

　　

　　新基础设施的形成机制决定其新特点。 新元素驱动。 与传统要素供给能力的有限性不同，知识、技术、信息、数据等新生产要素的供给能力具有共享性、累积性、倍增性，对基础设施有更高的“互联互通、开放共享和安全保障”要求。 元素的新组合和数字赋权驱动。 就像网络价值与网民数量的平方成正比一样，一个国家知识生产的创新机会与其知识积累、传播交流的程度成正比。 工业时代要素组合方式集中，以其他组织、垄断竞争为主，基础设施主要由政府供给； 知识时代要素组合分散，以自组织、创造性竞争为主，成为引领企业和组织的基础设施提供者。 例如，互联网、云计算具有分散化和去中心化的特点。 “从0到1”的原始创新驱动。 主要国家围绕科技创新策源地和制高点的竞争越来越激烈。 只有率先发现基础科学规律，应用原创性开发技术引领型国家，才能形成具有引领性、引领性的战略产品和战略产业。 社会发展新需求带动。 在知识经济、智能社会需求的引领下，新型基础设施具有创新性、系统性、基础性、公共性、先导性、均衡性、安全性与智能化、生态化、可持续性等特点，为社会发展提供绿色、智能、普惠、创新、包容、安全的公共服务制度变革推进。 广泛集聚优质可持续新元素，保障区域、国家、跨境基础设施均衡发展和普惠供给，需要提高基础设施体系建设和应用标准化、数字化、智能化治理能力。 　　

　　

　　新基础设施的类型和体系结构 　　

　　

　　脱离支持范围，无法理解新的基础设施及其体系结构。 新基础设施建设既要补齐传统意义上基础设施建设的短板，“还旧债”，解决当前发展中的紧迫问题，也要为国家未来长远发展夯实基础，更多关注战略性新兴产业，培育新的产业和经济增长点因此，只有体现国家意志，加强顶层设计、统筹布局，新的基础设施才能在新一轮科技革命和产业变革中立稳定的潮头，在未来经济竞争乃至综合国力竞争中占据主导地位。 　　

　　

　　新的基础设施类型 　　

　　

　　从形式和内容两个维度来看，现代化强国新型基础设施的“新”主要有“新瓶新酒”“新瓶旧酒”“旧瓶新酒”“新制度”四种。 其中狭义的“新”仅指“新瓶新酒”，包括数字化科技创新和智能化数字基础设施，以及现代能源、先进材料和智能绿色制造等基础设施，如5G、大数据中心、人工智能、大其他三种是广义的“新”。 “新瓶装旧酒”，即智慧物流、智慧交通、智慧港口、智慧医疗、智慧农业等基础设施数字化。 “旧瓶新酒”即具有系统性、高质量“代际”飞跃特征的基础设施升级，如空天海洋、特高压、城际高铁和城际轨道交通等基础设施更新、拓展； “新制度”是指国家安全治理基础设施，如安全治理标准、制度等软硬件设施。 　　

　　

　　强国新型基础设施的体系框架 　　

　　

　　《创新 2050：科技革命与中国的未来》系列报告提出，以绿色、智能、可持续为特征的新一轮科技革命和产业变革为背景，描绘了我国面向2050年实现现代化的图景和科技发展路线图，“支撑科技创新的八大经济社会基础和战略这是未来经济社会发展的基础，除了支撑科技创新和制度创新两大基础体系外，还需要建设十大新型基础设施(图3 )。 　　

　　

　　现代化强国十大新型基础设施 　　

　　

　　建设现代化强国新基础设施，不仅要激活当前传统动能，激发未来新动能，推动经济社会高质量发展和数字化转型，而且要实现更长远的M-E-I数字化和数字化知识生产、连接、连接 　　

　　

　　“数字科技创新和智能数字基础设施”是现代化强国基础设施的核心 　　

　　

　　党的十九大报告提出了建设数字强国、科技强国的战略目标，以新一代信息技术产业化应用为标志的数字经济，需要完全战略性、网络型科技和数字基础设施的支撑。 　　

　　

　　数字化技术创新基础设施。 是新基础设施的基础性支持，包括重要科技基础设施、科教基础设施、融合创新基础设施等。 支撑数字时代科技创新体系建设，支撑科学、技术、工程、产业和社会等创新体系交叉融合，促进诸多学科基本关键瓶颈问题的解决。 提升和新建重大科技基础设施和数字化科技创新基础设施，加强对基础研究、应用研究、数据密集型科学以及创新创业创新活动的支持，促进各领域、各地区创新发展。 　　

　　

　　智能数字基础架构。 是新基础设施的主导方向，包括基于新一代信息技术进化而产生的通信网络、新技术、存储、计算能力等基础设施。 支撑“万物智联”信息网络体系和战略计算平台建设，支撑网络强国、数字中国和智慧社会建设。 重塑数字产业化和产业数字化发展格局，带来系列经济和战略效益。 提高感知、传输、数据中心和应用平台等设施网络化、数字化、智能化水平，确保新的基础设施、数据和网络体系符合安全标准。 支持智能宽带无线网络、超级计算网络、量子计算、边缘计算、先进传感和显示、先进可靠的基础和APP等技术创新，支持数字 　　

　　

　　“现代资源能源和交通物流、先进材料和智能绿色制造、现代农业和生物产业基础设施”是现代化强国经济基础设施的主体 　　

　　

　　新工业革命的代表技术有人工智能等。 代表性的基础设施是数字化科技创新基础设施和智能化数字基础设施，是数字经济的核心支撑，其核心要素是数据、信息、知识、技术和管理。 经济基础设施的主体是现代资源能源和交通物流、先进材料和智能绿色制造、现代农业和生物产业等设施，还包括部分现代公共教育、文旅、体育和卫生健康基础设施，以及部分生态环境和空天海洋新型基础设施。 　　

　　

　　现代资源能源和交通物流基础设施。 是国民经济的大动脉。 支撑我国可持续能源和资源体系建设，支撑能源革命和资源革命。 发展特高压、智能电网、微电网、分布式能源利用、新型储能、氢能、核能等能源基础设施，大幅提高能源和资源利用效率。 资源科技正在向矿产资源、水资源和生物资源高效开发、综合利用，以及持续、稳定、安全供给的总体方向发展。 建设综合、智慧、绿色、平安的交通运输体系，构建现代化综合交通网络，建设邮政、仓储物流等“通道枢纽网络”基础设施体系，拓展数字化、智能化交通物流新型基础设施，支撑交通强国、物流强国建设。 　　

　　

　　先进材料和智能绿色制造基础设施。 是制造强国和质量强国的基础。 支持我国先进材料和智能绿色制造体系建设，支持制造强国建设。 加快材料和制造技术智能化、绿色化、可再生循环进程，促进我国材料和制造业产业结构升级和战略性调整，有效保障我国先进材料和智能绿色装备的供应和高效、清洁、可再生利用。 基于信息物理系统的智能装备、智能工厂等智能制造引领制造方式变革。 个性化、信息化、数字化、智能化、绿色化制造对优化材料、设备、产品和服务供应链至关重要。 制造强国首先是质量强国，需要现代化的标准体系和检验检测基础设施作为支撑。 　　

　　

　　现代农业和生物产业的基础设施。 是生物经济的基础。 支撑我国高产、优质、高效、绿色现代农业和安全、高值、高效、优质生物产业体系，支撑农业现代化，保障粮食和农产品安全、生物安全。 推进数字化节能大农业转型，将智能农机装备、高通量、智能化精准种植技术集成体系、传感器、自动化机器人和微灌等设施用于农业生产，支撑智慧农业和生物产业发展、农业防灾减灾和重大疫情防治 　　

　　

　　“现代公共教育、文旅、体育和卫生健康基础设施”是现代化强国社会基础设施的主体 　　

　　

　　健全“幼教、勤工俭学、老弱病残”等基本公共服务体系，要推进社会基础设施数字化转型，加强普惠性、基础性、得来速性、民生基础设施建设，让发展成果更多、更公平惠及全体人民。 　　

　　

　　现代公共教育、文化旅游、体育、卫生健康基础设施。 支撑建设满足我国十几亿人口需要的普惠教、文旅、体育卫生健康保障体系，支撑建设教育强国、文化强国、旅游强国、体育强国、健康中国。 增强社会基础设施体系的完整性、可移植性和储备性。 加强公共卫生和健康科技支撑，推动生命科学研究向定量、准确、可视化、交叉收敛方向发展，医学模式由疾病治疗向预防、预测、早期干预为主。 重塑传统医学优势，在现代医学、健康科学、公众卫生危机应对、医患交叉等领域走在世界前列。 加快适当老旧基础设施建设，加强社会基础设施适当老旧改造。 促进哲学、社会科学、人文艺术、经济学、心理学、文化等与科技融合，在应对重大社会挑战方面加强多学科交叉融合。 加强创意空间、科学公园、科普场馆、博物馆等数字科普设施建设，为跨学科、跨领域、跨组织创新、创业、创造提供公共交流空间。 　　

　　

　　“生态环境和航天海洋新型基础设施”是现代化强国环境基础设施的主体 　　

　　

　　良好的生态环境是最公平、最普遍的公共产品，“必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。 只有建设好支撑生态文明和美丽中国的生态环境基础设施，才能为全体国民提供优质可靠的绿色公共产品和公共服务。 　　

　　

　　生态环境的新基础设施。 建设以国家公园为主体的自然保护地体系，建设生物多样性、大气、水、土壤、辐射等生态环境监测网络和污水、垃圾、固体废物等回收处置设施。 支撑构建人与自然和谐的生态环境保护发展体系，支撑绿色低碳循环经济社会建设，支撑生态文明和美丽中国建设。 构建大规模生态系统观测研究网络，提高我国生态环境监测、保护、修复能力和应对气候变化能力，增强自然灾害、污染和生态安全风险的预测、预报和防灾、减灾能力； 不断发展相关绿色创新和绿色发展技术、方法和手段，提供能源、粮食、水资源等系统解决方案； 建设绿色、低碳、循环等绿色生产基础设施，推进基础设施绿色化。 　　

　　

　　天空之海的新基础设施。 是拓展未来发展空间的保障。 支撑我国空天海洋极地深部空间拓展能力和体系建设，支撑航天强国海洋强国建设，保障国家空天海洋极地深部权益和国土安全。 提高我国空间探测、对地观测、极地监测、深海探测、空间态势感知和综合监测、预警能力，向更深、更远的宇宙、海洋、极地和深度迈进，支撑蓝色经济和空间技术市场化、商业化。 在天地一体的地面设施和控制系统、极地科学站、海底空间站、发射系统、卫星和航天器系统、空间站的基础上，更好地拓展和开发利用外层空间、海洋空间、极地空间和深部空间。 　　

　　

　　“国家安全和国家治理现代化基础设施”是现代化强国基础设施的保障 　　

　　

　　现代化强国基础设施体系是一个复杂的庞大系统，必须保证足够的韧性和安全性。 在知识社会、智能社会，知识和技术已经渗透到社会的方方面面，自然风险和技术风险的分界线越来越难分辨，保障基础设施体系的安全至关重要。 新兴技术创新和应用的不确定性和风险增加，监管的过度或不足不利于创新的发展，加之技术进步的同时加深了技术依赖，对政府治理能力的现代化提出了更高的要求。 数字政府在科学决策、经济运行、市场监管、社会治理、科技创新、基础设施和公共服务、国家安全等广泛领域发挥着“决策中枢”作用，提升了海量数据信息的开发、存储、利用和管理能力，保障了国家安全和治理的基础设施和制度保障 　　

　　

　　国家整体安全基础设施。 是现代化强国的安全基础。 支持军民融合，构建政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、生物安全一体的国家安全体系，建设国家工业控制系统、金融基础设施、重大科技基础设施、重大经济社会环境基础设施等国家完善传统和非传统安全技术、标准、项目，提高重大风险监测、预警、防范应急能力，保障国家整体安全和公共安全。 　　

　　

　　国家治理现代化基础设施。 是实现善治的基础保障。 统筹有效市场，支撑政府和有序社会建设三管齐下的现代化治理体系，保障高质量制度供给、先进管理和良好公共服务。 知识经济时代管理学充分体现了创新参与主体大手笔化、创新组织机构开放化、创新行业领域跨界化、创新链接机制平台化、创新资金来源多元化等新特点，更加注重知识资源可复制、可共享、可增值的特性，更加注重以人为本，创新主体自组织以“新带旧”方式统筹管理传统和新型基础设施的发展，构建标准兼容、协同融合的现代化基础设施体系，对国家治理现代化基础设施的建设、应用和管理提出了新的要求。 为此，要深入推进智慧城市、城市大脑等基础设施建设，大力推进农村信息服务平台建设，构建开放共享、实时联动、城乡统筹、全域协同的科学决策、智慧管理治理系统和设施网络深化政务服务“一网、一门、一次”改革，支撑数字政府建设和政府治理、社会治理智慧化，提高国家治理信息化和现代化水平。 　　

　　

　　基础设施随着社会发展，与其服务对象相互界定、合作发展。 面向2050年现代化强国的新型基础设施体系，以“数字化科技创新和智能化数字基础设施”为核心，“现代资源能源与交通物流、先进材料与智能绿色制造、现代农业与生物产业基础设施”为经济基础设施主体，“现代公共教育、文旅体育、体育以“生态环境和空海新型基础设施”为环境的新型基础设施体系将与传统基础设施体系一起形成集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。 　　

　　

　　新建设事关国家全局长远利益发展，必须制定好稳中有进、立与破、近与远、软与硬、供需、国内与国际等关系的战略规划。 做好全社会成本收益分析，做好建设空间布局和时机安排。 2018年，中国资本形成总额对国内生产总值增长的贡献率为32.4%，2019年为31.2%，投资对经济增长的直接拉动作用减弱。 各有关部门、地方政府为了贯彻中央的决策，公布了新的建设项目投资计划。 据不完全统计，各省、自治区、直辖市公布的投资计划已经超过40万亿元。 专家表示，这些实际上是多年的投资计划，内容大部分是老旧的基础设施，新建的基础设施至多10%左右。 新的基础设施目前占有率较低，但具有较高的成长性、渗透性和带动性。 从已发行专项债的项目结构来看，电子信息互联网大数据、新材料、新能源、生物医药、冷链物流等新基础设施项目占比明显，从2019年的0.6%上升到2020年2月的14.8% 　　

　　

　　二二年，我国在全面建成小康社会、制定新的中长期规划的关键时刻，坚持“全国一盘棋”理念，前瞻规划面向二五年新基础设施战略布局，制定了二一三五年新基础设施中长期规划和《十二五》 要坚持公私合作、多边采购、多元投资原则，稳步推进新基础设施投资规划。 在确保就业、稳定农业、保障基本民生的前提下，适度扩大新基础设施投资规模，发挥逆周期调节作用，规避快速扩张带来的债务风险。 加快新基础设施建设项目储备，引导整体优化协同融合，统筹存量和增量基础设施项目，以新基础设施带动传统基础设施，共同支撑新型工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步发展，实现我国更高起点、更高起点(潘教峰，中国科学院科技战略咨询研究院院长、研究员万劲波，中国科学院科技战略咨询研究院研究员，中国科学院大学公共政策与管理学院教授。《中国科学院院刊》口供)